2016年中国新能源汽车产业政策报告连载(一)
2017-02-20

 

后补贴时代加速到来

引言

相比2015年新能源汽车市场的火爆,2016年我国新能源汽车进入了一个相对冷静的发展阶段,但整体上稳中有进。截至2016年10月,据中汽协统计,我国新能源汽车生产35.5万辆,销售33.7万辆,比上年同期分别增长77.9%和82.2%,全年总体销量预估50万辆。这个数字最初预估的70万辆销量有一定差距,主要原因是受“骗补”事件影响,以及准入政策、补贴政策等大幅调整。

“骗补”事件的产生引发行业集体思考,既有产业政策存在漏洞、地方保护主义的原因,也有监管体系不健全、企业缺乏自律性等原因。基于这些思考,相关主管部门在2016年陆续发布了一系列有利于新能源汽车推广的产业政策及征求意见稿,有接档补贴的新能源汽车积分政策、有为提高技术门槛调整的新能源汽车生产企业及产品准入管理规定、有为解决私人领域建桩难的加快居民区电动汽车充电基础设施建设的通知,也有关于电动汽车核心零部件的系列技术要求。

同时,工信部还发布了关于进一步做好新能源汽车推广应用安全监管工作的通知,旨在通过国家平台、地方平台、企业平台三级监管电动汽车全生命周期的运行情况。从安全监管平台的建立、电动客车技术条件的发布、汽车动力电池行业规范条件等系列政策的发布,可以看出国家对电动汽车安全性的关注已经达到了一个非常高的层面,下一阶段势必加紧企业及产品的监管。

随着电动汽车数量的不断增长,电池回收、二手车回收等问题也陆续出现。

2016年关于动力电池回收方面的政策,已经发布了四个,其中有三个位征求意见稿,而关于电动汽车二手车回收的政策还处于空白阶段。因此,可以预判这两方面也将是下一阶段新能源汽车产业政策制定的重要方向。

随着下半年“骗补”事件的逐渐落定,企业及产品准入门槛的确定,以及第四批新能源汽车推荐的目录的发布,让行业逐渐恢复了信心。同时,相关政策的逐渐完善,也将对2017年我国新能源汽车产业的发展奠定基础。因此,预计2017年开始我国新能源汽车产业将在冷静思考后重新走上快速发展的轨道。

但就新能源汽车产业政策而言,即便按原定的补贴政策,2017年也将开始大幅退坡;如果四部委在讨论的新补贴标准,虽然乘用车补贴与原版基本一致,但新能源客车补贴大幅缩水,而电动物流车还百分百确定仍有补贴,并且地方补贴都被中央政策封顶——通过缩减额度的方式,补贴退出的速度加快了。但如我们所长期呼吁的,对新能源汽车的鼓励政策,本应由补贴等财政政策转为环境、能源政策。中国的新能源汽车产业政策,加速进入到了“后补贴时代”。

一、前两轮新能源汽车推广政策回顾

新能源汽车已经历了两个阶段的发展。2009-2012年为第一阶段,国家启动了“十城千辆”节能与新能源汽车示范推广工程,选取25个城市进行新能源汽车推广应用试点,通过给予购车补贴等形式推进新能源汽车购买和使用,该阶段处于产业酝酿期;2013-2015年为第二阶段,财政部等四部委于2013年9月联合发布了《关于继续开展新能源汽车推广应用工作的通知》,确立39个城市(群)总共88个城市为示范城市,总计推广目标扩大到33万辆;2016-2020年为新能源汽车推广第三阶段,规划2020年新能源汽车累计产销量超过500万辆,该阶段中央补贴范围扩大至全国。

1.1 2009-2012年新能源汽车推广政策

1.1.1中央已出台政策

为支持新能源汽车产业发展,我国首先在中央层面出台了一系列新能源汽车推广政策。总体来看,我国的中央新能源汽车推广政策可以分为产业层面的宏观政策、财税金融政策、技术研发支持政策和管理体系等。

第一阶段的新能源汽车推广政策更注重示范作用和效果。这是因为,这个时期的新能源汽车刚刚小批量生产,一方面,技术还不够成熟、性能还不够完善;另一方面,由于新能源汽车刚刚开始面向市场,消费者对新能源汽车的认识还比较匮乏。通过示范运行,不仅能够发现新能源汽车产品本身存在的问题,还能够让消费者开始了解新能源汽车。

这个阶段的新能源汽车产业支持政策过于强调新能源汽车购买,支持政策以购车补贴为主,忽视了市场环境和产业环境的构建,尤其是对消费者使用这个重要环节的支持。

1.1.2 地方主要城市推广政策

在第一阶段新能源汽车推广过程中,北京、上海、深圳、杭州、合肥等城市均制定了相对完善的新能源汽车推广政策。除北京外,其余4个城市均为财政部等四部委2010年确定的私人购买新能源汽车补贴试点城市。根据财政部等四部委《关于开展私人购买新能源汽车补贴试点的通知》,上海、深圳、杭州、合肥4城市于2010年6月启动私人购买新能源汽车试点,成为我国最早的一批私人购买新能源汽车试点城市。北京市虽然在2010年未能入选私人购买新能源汽车市场城市,但自2008年奥运会以来,一直在积极推广新能源汽车,形成了较好的政策基础。

从上表可以看出,这个阶段的地方新能源汽车推广政策以建设私人购买新能源汽车试点为核心,聚焦新能源汽车购车环节,虽然一些地区出台了充电基础设施建设的暂行规定和技术规范,但具有明显的小规模、地方性、阶段性等特征。

总体规划方面,5个城市均未出台专门的新能源汽车产业发展规划,而是以汽车产业发展规划、关于新能源汽车产业发展的若干意见以及新能源汽车推广方案等形式为主。一些地区的新能源汽车支持政策包含在汽车产业政策之中,不够明确和具体,执行起来较为困难。

1.2 2013-2015年新能源汽车推广政策

1.2.1 中央已出台政策

第二阶段的新能源汽车推广政策重心开始由示范运行向大规模推广应用转移。这是因为,经过第一阶段的新能源汽车示范运行,新能源汽车产品本身的性能不完善、故障率高、销售价格高、充电不便利等问题逐渐解决,新能源汽车大规模推广应用具备了条件。因而,第二阶段我国新能源汽车推广应用区域从上一阶段的25个试点城市拓展至39个城市(群)88个城市,并制定了一系列更利于新能源汽车购买和使用的措施。

经过前两个阶段的政策扶持发展,我国新能源汽车推广总体发展势头良好,但也面临区域市场活力不足、政策扶持方式相对单一、配套服务网络滞后等突出问题。

1)市场结构失衡、活力不足

虽然在我国新能源汽车推广应用区域已由原有的25个城市拓展为39个城市(群),但新能源汽车产销量增长仍然主要集中在北京、上海、杭州、江苏等少数几个城市和区域。从2014年1月以来的推广应用情况来看,市场规模较大的前5个城市和地区的新能源汽车总销量所占比例已超过33%。与之形成鲜明对比的是,有70%以上的推广应用城市和区域的新能源汽车市场规模仍然在3000辆以下。究其原因,这些城市和地区的新能源汽车扶持政策体系大多不够完善,政策扶持力度不大,商业模式创新匮乏,消费者对新能源汽车接受程度较低,市场不够活跃。

2)扶持政策相对单一

第二阶段我国出台的新能源汽车扶持政策大多偏重于对新能源汽车购买和充电基础设施建设等环节的支持,并且以定额补贴为主,缺乏依据新能源汽车使用情况进行奖励或约束的激励性措施,扶持的对象及形式相对单一。在扶持方式方面,主要采取中央政府出台扶持政策,地方政府出台相应配套政策的跟进方式。由于地方政府缺乏扶持本地区新能源汽车产业发展的灵活性,政策效果不容易充分发挥。

3)配套服务网络发展滞后

一方面,我国充电服务网络发展相对滞后。由于充电服务企业较少、规模较小、创新能力不强,以及充电服务所需的资源分散、商业模式创新面临体制机制约束等原因,我国充电基础设施建设还远滞后于消费者的充电需求。截至2015年8月,我国电动汽车保有量已超过24万辆,但充电桩数量仅为3.7万个,严重滞后于新能源汽车发展步伐。另一方面,我国新能源汽车维修服务网络也处于发展初期,主要表现为新能源汽车维护、保养及动力电池更换、回收等服务网络不够健全,二手车新能源汽车交易市场尚未启动等。

1.2.2 地方推广政策

据不完全统计,39个城市(群)88个新能源汽车示范城市中,在29个单独申报的新能源汽车城市中,实施方案和补贴细则均出台的城市有北京、上海、天津、广州、深圳、武汉、襄阳、青岛、泸州、成都、重庆、芜湖、西安、海口、宁波、昆明等16个城市。在10个城市群中,实施方案和补贴细则均出台的城市有广东省佛山、惠州;江苏省南京、苏州、扬州、盐城、南通、常州;福建厦门;江西省南昌、九江、宜春、上饶、萍乡;浙江绍兴、杭州、金华、湖州等18个城市。

根据新能源汽车推广政策的完善程度,可以将我国新能源汽车推广应用城市分为三类,即新能源汽车推广政策较完善城市、推广政策基本完善城市和推广政策不完善城市。其中,新能源汽车推广政策较完善的城市主要有北京、上海、深圳、武汉、南京等城市;推广政策基本完善的城市主要有合肥、重庆、广州、天津等城市;推广政策不完善的城市主要有厦门、东莞、昆明、杭州、成都、沈阳等城市。

在新能源汽车推广补贴政策方面,也存在政策力度较大、政策力度一般、政策力度较小三类城市。其中,新能源汽车推广政策力度较大的城市主要包括北京、上海、深圳、广州等经济最为发达的城市,这些城市不仅在购车补贴方面与国家补贴1:1配套,在充电基础设施建设补贴方面也保持了30%的最高比例。除与国家补贴1:1配套之外,这些城市还出台了一些力度更大的补贴措施。例如,深圳、广州坚持购车补贴不退坡,而上海市的一些区县也对新能源汽车购车者进行补贴。

根据新能源汽车产业发展和市场培育情况,可以将我国的城市及区域分为三类,即:

第一类,新能源汽车产业和市场都较发达的地区,如北京、上海、深圳、合肥等。这些地区不仅拥有实力雄厚的新能源汽车企业和竞争力较强的产品,形成了以整车企业为龙头的产业链,其新能源汽车市场也形成了较大规模。具体而言,这类地区拥有比亚迪、北汽新能源、江淮汽车等知名企业,不仅带动了区域新能源汽车产业发展,也推动了区域新能源汽车市场培育。并且,由于支持政策体系完善、力度较大、充电服务等配套网络健全等原因,消费者知晓程度较高,市场培育取得较大进展。例如,2015年1-11月,上海已推广新能源汽车近3万辆,2013年以来已推广新能源汽车数量突破4万辆,市场规模居全国各城市首位。

第二类,新能源汽车产业不发达、但市场相对发达地区,如山东青岛、江苏常州等。这些地区一般没有新能源汽车企业,或新能源汽车企业不发达,但由于在支持政策、充电服务网络相对完善,营造了较好的市场环境,为消费者购买和使用新能源汽车创造了条件,因而市场培育走在了前列。例如,常州市在充电基础设施建设方面较为超前,截至2015年底已建设充电桩2208个,随着充电服务网络的完善,常州新能源汽车市场培育进程加快,目前全市已推广新能源汽车近2000辆,推广目标完成率近200%。青岛更为典型,截至2015年底,青岛市已建成和在建充电终端数量达9000多个,新能源汽车推广数量已超过1万辆,私人新能源乘用车所占比例超过60%。

第三类,新能源汽车产业和市场都不发达的地区,如云南、贵州、长春、宁波等。从产业发展方面来看,这类地区的新能源汽车产业相对滞后。从市场培育情况来看,截至2015年9月,这些地区的新能源汽车推广数量都在1000辆以下。并且,这些地区的新能源汽车市场以新能源公交等公共领域车辆为主,私人新能源汽车市场不够发达。造成这些问题的原因,一方面是因为这些地区新能源汽车推广起步较晚,如云南、贵州、宁波等,都是在2013年之后才入选国家新能源汽车推广应用城市(群);另一方面是因为这些地区的新能源汽车产业支持政策和配套服务体系建设相对滞后,不管是长春、宁波,还是贵州、云南,其目前的产业支持政策均以新能源汽车推广应用方案或财政补助办法为主,缺乏充电基础设施建设、用电价格政策等配套服务的相关支持政策。由此导致的消费者对新能源汽车知晓程度较低、充电难以保障等问题,制约了本地新能源汽车市场发展。

总体来看,在我国新能源汽车产业发展过程中,政策落实不到位、生产配套网络滞后、充电服务发展滞后、消费者知晓程度低等问题在各类地区广泛存在,一些地区问题较为突出。具体来看,第一类地区新能源汽车支持政策体系较为完善,中央配套政策落实到位,生产配套网络也较为健全,但由于市场规模较大,充电服务网络稍有滞后;第二类地区充电服务网络等配套体系相对完善,消费者知晓程度相对较高,但支持政策体系一般不够完善,落实中央配套政策的力度相对较低,并且,由于产业基础相对薄弱,生产配套网络一般不够健全;第三类地区的问题最为突出,由于新能源汽车产业基础薄弱、推广应用起步较晚等原因,这些地区政策落实不够到位、生产配套网络滞后、充电服务发展滞后、消费者知晓程度低等问题较为严重

 
 
 
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